司法部一号文件吹响新时代司法行政改革冲锋号

发布时间：2018-03-01 20:06 星期四来源：司法部

 

    2018年，注定是极不平凡的一年。新时代新任务新要求，新征程新作为，新，已经成为2018年开年的热词，新就要有新的姿态，新就要有新的作为。今年是学习贯彻党的十九大精神的开局之年，是改革开放40周年，是决胜全面建成小康社会、实施“十三五”规划承上启下的关键一年，惟改革方能不断推陈出新，惟改革方能不辜负新时代的初心，惟改革方能成就中华民族伟大复兴中国梦！

      一元复始，万象复苏，三秋树已删，二月花正新！

      正是在这样的大时代大格局大视野大背景之下，司法行政改革吹响了再出发的“集结号”。新时代新气象新布局。把学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神作为主线，站在新时代的历史方位谋划未来，明确公共法律服务的发展目标，司法部2018年一号文件《关于加快推进司法行政改革的意见》（简称《意见》），便是承载着这样的历史使命应运而出。

      2月8日，国务院新闻办公室召开的新闻发布会上，司法部副部长熊选国介绍，《意见》涵盖五个方面共85项改革举措，明确了总体目标是，到2020年，初步建立统一的司法行政执行体制，基本建立覆盖城乡各领域各群体的公共法律服务体系，完善司法行政保障制度机制，建设正规化、专业化、职业化的司法行政干警队伍和高素质的法律服务队伍，进一步完善中国特色社会主义司法行政制度，建立健全与推进国家治理体系和治理能力现代化、与建设社会主义法治国家相适应的司法行政体制机制。

      《意见》的出台，犹若春雷惊蛰，犹如风起帆扬，为司法行政改革为何改、怎么改、谁来改、改什么，一一锚定了坐标，敲实了举措；《意见》的内容，着力加强统筹部署、上下联动，使改革化解了“顶层设计不足”的掣肘；《意见》的指向，明确要求推动司法行政各项工作“往前赶”,着力补上“欠账”、补齐“短板”、补强“弱项”。这是一份贯穿着党的十九大精神的文件；这是一份以问题为导向的文件；这是一份具有深厚情怀追求的文件；这是一份具有实打实干货内容的文件。《意见》为司法行政改革提供了具体的遵循，体现了司法部党组对推进新时代司法行政改革巨大的勇气和无畏的担当。

      压力：缘起一份“司法行政改革欠账清单”

为何要用“赶”这个词？为何会有“欠账”？这要从一份“司法行政改革欠账清单”说起。

2017年2月，新任司法部部长到任不久，便接到来自中央全面深化改革领导小组办公室的电话，被“请”过去后，深改组负责同志交给他一份“司法行政改革欠账清单”，清单上列了一长串司法行政系统应完成而还未完成的改革任务。而此前，据悉，司法部也被中央政法委领导批评，被指司法行政改革严重滞后，某种程度上拖了中央司法改革的后腿。

      司法改革整体已经进入深水区、攻坚期，惟司法行政改革仍迟滞于一些体制性、机制性问题没有得到根本解决，已经部署的一些改革任务还没有落地。怎么办？必须“赶”上来，必须补“欠账”，在广泛调研中加深认识，在冷静观察中认真研判，同时还要在深入思考中谋篇布局，压力之大可想而知。

2017年8月11日，司法部领导开门迎客、司法部多年来首次把学者请进来的座谈会上，专家李林很不客气地说，司法行政改革不仅是滞后，已经成为短板，司法行政改革在未来的时间内应该迈开更大的步伐。陈瑞华评价，与如火如荼的员额制、司法责任制等改革相比，司法行政改革真的是慢了好几拍，即便是看到的《征求意见稿》，也是感觉守成有余。张文显说自己参加过很多个部门的改革会，有的部门改革意见已经出台过四个、五个，司法部才是第一稿，必须弯道超车 。

      物不因不生，不革不成。

      司法部在充分调研、深入论证并广泛征求司法行政系统、法学界专家学者以及12个部委意见的基础上，历时10个月，制定完成《关于加快推进司法行政改革的意见》。今年1月22日，改革意见经中央政法委批准同意，于1月23日以司法部一号文件形式正式印发。

公共法律服务体系为“纲” 统筹推进纲举目张

      司法行政工作点多、线长、面广、量大，有的人甚至形容事儿杂。据悉，全国社区矫正机构2800多个(县级),社区矫正社会工作者近10万人；普法工作者199万余人；律师事务所2.8万个,律师36万余人；公证处2942个,公证员1.3万余人；法律援助中心3200多个,法律援助工作者1.4万余人；人民调解组织77万个,人民调解员367万余人；司法鉴定机构4300多个,司法鉴定人4.9万余人；再加上监狱人民警察、戒毒人民警察和司法行政系统公务人员,总共670万人。

      670万人的队伍,相信这数字的庞大是惊人的,也是其他很多机关和社会各界都不了解的,而这就是司法行政。如何统筹这么大一支队伍的工作？如何解决司法行政工作分散、十个手指头抓不拢的劣势？如何能牵住司法行政改革的牛鼻子，体现司法行政工作整体职能作用的优势？这是新一任司法部党组一直思考的问题。

      明者因时而变，知者随事而制。

      司法部党组就司法行政工作改革发展作了深入谋划，并向中央作了汇报。提出把司法行政各项工作概括为公共法律服务，以公共法律服务体系建设为总抓手，统筹推进司法行政各项工作的思路。也就是抓住公共法律服务体系建设这个“纲”，把监狱、戒毒、社区矫正、律师、公证、司法鉴定、司法考试、法治宣传、法律援助、人民调解和队伍建设等党和国家司法行政工作各个“目”总揽起来，使司法行政各项工作纲举目张、协调推进、综合发力。

      记者在采访时获知，这个理念在最初提出来时，意见并不统一，也有分歧；有的地方厅（局）长表示，他们当时甚至感觉这个理念过于“烧脑”，转“服务”的思维跟不上，一时半会儿无法理解，转不过弯来。

      孔子曰：士不可以不弘毅，任重而道远。

      司法部党组并没有因为内部有不同看法而停止改革的脚步，而是用几个月的时间多方论证、广泛征求意见，戳力前行。2017年7月16日，全国司法厅（局）长会议上，《征求意见稿》引发各小组热烈讨论，创新、发展把司法行政放到国家、社会、人民群众新的需求层面去审视谋划，注定聚起了大家的共识，认为把司法行政各项工作概括为公共法律服务，以公共法律服务体系建设为总抓手，清晰描绘了司法行政改革路线图，是一个解决体制性、机制性问题的优选路径。

      也就是在这次哈尔滨会议上，司法部党组提出，公共法律服务有广义和狭义之分，广义的公共法律服务包括了公检法机关开展的侦查、公诉、审判等司法活动，以及行政机关开展的执法活动，以国家专门机关依法、强制性和对象人群的特定性为主要特征；狭义的公共法律服务由司法行政机关统筹提供，以可选择、市场化、公益性，为不特定公众服务为主要特征，包括法治宣传教育、律师、公证、法律援助、司法鉴定、司法考试、人民调解等。做这样的概括，定义司法行政工作，首先突出了宪法、诉讼法意义上的司法行政，强调了公检法司的互相配合和制约工作关系；其次是强调了法律服务这一新时代司法行政朝阳业务，与党和国家治国理政工作大局关系更加紧密；第三，重大顶层设计上体现司法行政工作的整体性、内在关联性，与政法各工作部门的关系--内在关联，既与政法各机关、也与自身各业务领域的内在关联。

      习近平总书记强调指出，“要让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”在这次哈尔滨会议上，司法部党组提出，践行习近平总书记这一目标要求所必需的公共法律服务，相当层面上依法应当由司法行政机关统筹提供。司法行政机关推进公共法律服务体系建设，就是坚持问题导向，建设覆盖城乡社区、满足各领域各层次需求、体现公平正义价值追求的公共法律服务体系，创新公共法律服务供给体制机制，让人民群众、各类社会主体在需要时都能获得普惠、精准、及时和有效的公共法律服务。

      2017年10月，党的十九大作出中国特色社会主义进入新时代的重大论断。新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众不仅对物质文化生活提出了更高要求，在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增长。人民群众对美好生活向往需求的增量部分，对党和政府的各项工作，对于政法工作、司法行政工作、依法执政、依法行政都提出了更高的要求和期盼。司法行政工作，特别是公共法律服务将义不容辞地肩负起新时代赋予的重任。司法行政机关必须为人民群众提供实在而不是空泛的、普惠而不是小众的、精准而不是粗放的、高品质而不是低水平的公共法律服务，才能使人民群众对全面依法治国成果的获得感幸福感安全感更加充实、更有保障、更可持续 。

      清醒的判断、坚定的态度、果敢的抉择，无不基于对时代脉搏的准确把握。党的十九大对新时代的重要论断，更加坚定了司法部党组改革的信念和决心，这是司法行政工作前所未有的机遇，改革必须顺势而为，有为才有位。“以公共法律服务体系建设统筹、盘活、做优、做强司法行政各项工作，做到服务全覆盖，供给高品质，推动公共法律服务整体从‘有没有’向‘好不好’的跨越，让人民群众共享实实在在的获得感幸福感安全感”的司法行政改革思路，由此更加清晰。

      清华大学法学院张建伟教授评价，这样统筹提供公共法律服务，只有司法行政人、法律服务人群体。有的司法行政人表示，“独此一家、别无分号”。

      人民群众是司法行政改革试卷的判卷人

      让公共法律服务触手可及，让法律精神渗透在生活中，才能有效预防和化解社会矛盾。围绕“以人民为中心”的发展理念，司法部着力构建、完善从国情出发、向“好不好”跨越的12348中国法网。郭声琨书记在今年的中央政法工作会议上充分肯定，“要加强‘12348中国法网’建设”。这是一项涉及司法行政各方面、各层级，普惠公众、影响深远的工作，是贯彻落实十九大精神的重要举措，是我们为党和国家分忧解难，为老百姓提供公共法律服务必须担起的责任！

      中国法网建设是公共法律服务模式上的创新，没有现成的经验可循。现在架子搭起来了，基本轮廓有了，但是内容和效果究竟怎样，老百姓满不满意？部领导用习近平总书记的话说，人民群众才是司法行政改革试卷的判卷人。

      为真正把为老百姓服务落到实处，司法部提出到2018年底前在全国范围内基本实现村居法律顾问全覆盖，每一个村庄都至少有一名法律顾问或者专业人员，通过这种线上线下的法律服务体系，让老百姓在法律援助、人民调解、司法鉴定等涉及任何法律问题的咨询，都能得到更专业、更精准、更便捷的法律服务，足不出户就能解决日常生活中的法律问题。

      法律顾问的意义有多大？我们仅举一例说明。南昌县八一乡下浦村的农妇胡某，从进京上访到拿起法律武器维权，终于找到了家庭矛盾的正确“解题思路”，而关键转折点缘于她与该村法律顾问的一次“恳谈”。为使法律顾问“贴身”而且“贴心”，司法部要求在县、乡、村建起不同层级的微信群，让村居法律顾问成为老百姓私人定制、贴身不走、时刻在线的法律顾问，使村民任何法律问题都能得到及时回复、解答。过去一年,遇到麻烦事通过微信直接找法律顾问成为一种“新时尚”。为打通服务群众的“最后一公里”,2017年9月,司法部召开推进公共法律服务平台建设电视电话会议,要求统筹整合公共法律服务资源,着力打造实体、热线和网络三大平台。

      实践证明，法律顾问制度不仅成为党委政府科学决策的智囊团、依法行政的助推器、沟通百姓的传声筒和化解社会矛盾的润滑剂，而且将法律的阳光照进了千家万户。

      村居法律顾问和中国法网的关系如何？部领导形象地这样比喻，村居法律顾问微信群就像“社区医院”，就像“家庭医生”，方便医治“头疼脑热”，重点解决老百姓家长里短的矛盾；而中国法网就像“三甲医院”，主攻疑难杂症，重点解决老百姓复杂法律问题。两者互有所长、分工合作，优化法律服务资源配置，为城乡居民提供全覆盖优质高效公共法律服务。

      案例库是12348中国法网的重要内容，是公共法律服务的重要载体。司法部筹建司法行政（法律服务）案例库，6100个案例网上开放，就是要用简明易懂的方式为老百姓提供便捷高效的法律服务，2017年，司法部发布第一批3个公证指导性案例，意定监护协议公证、未成年子女抚养费提存公证、出租方单方收回租赁房屋的证据保全公证，都与老百姓的生活密不可分，涉及新情况的处理或新法律的适用，引起系统内的强烈反响和社会广泛关注。今年1月30日，围绕加强产权保护领域公证工作，司法部发布第二批涉产权保护公证指导性案例，对于在全社会弘扬产权保护法治理念、宣传公证预防纠纷职能作用，维护产权权利人合法权益，服务经济社会建设具有重要意义。

      一年来，监狱制度改革不断深化；社区矫正工作全面推进，全国80%的县（区）建立社区矫正中心；司法行政戒毒制度不断健全；法治宣传教育深入开展，全面实施“七五”普法规划，实行“谁执法谁普法”、“谁服务谁执法”的普法责任制，建立中央国家机关部际联席会议制度，31个中央国家机关制定了本部门的普法责任清单；律师制度改革不断深化，构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍；公证体制改革加快推进，截至2017年11月14日，全国889家行政体制公证处已全部转为事业体制；完善部署推进法律援助值班律师工作，各省（区、市）均已实现人民法院、看守所法律援助工作站全覆盖；国家统一司法考试制度进一步改革完善；司法鉴定管理体制进一步健全；针对“天价”鉴定费事件，明确要求加强对司法鉴定收费的监督管理，科学合理制定并严格执行收费标准；全面加强基层司法所建设，积极参与乡镇社区依法治理工作。

      司法行政要当预防性的保健医

      习近平总书记对政法工作的重要指示，强调要“增强工作预见性、主动性”。司法部部长张军在今年一月份的全国司法厅（局）长会上指出，司法行政工作从底线安全观向治本安全观转变，就是从根本上增强工作的预见性。治本安全观落实到位了，可能发生的意外和风险就会避免。部党组认为，公共法律服务最能体现主动性。公检法机关很多情况下不能主动出击，而司法行政是预防性的“保健医”，是整个社会治理基础性、管根本、利长远的重要工作。

      中央经济工作会议提出未来3年要重点抓好决胜全面建成小康社会的防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战，这都是难啃的硬骨头，是必须完成的硬任务，谁都不能袖手旁观。而统筹提供公共法律服务，预防化解矛盾、定分止争，司法行政机关更是责无旁贷、责任重大。

治病治未病，防患于未然。司法部党组明确，司法行政工作做好了，有助于促进公检法机关办理的治安案件、民商事案件、刑事案件数量减少、恶性程度降低，国家治理体系和治理能力现代化水平就会逐步提升。

      为什么要提出治本安全观？司法部党组考虑的意义可谓深远。一个层面是在刑罚执行和戒毒领域，树立治本安全观，确保监所、戒毒场所安全稳定的前提下，把监狱服刑人员、戒毒人员、社区服刑人员改造、教育成为守法公民，向社会输出合格产品；另一个层面是司法行政将普法宣传、社会矛盾化解、法律服务普惠精准周到地提供给群众，增强法律服务供给能力，教化引导全社会尊法学法守法用法，形成遇事找法、办事依法、解决问题靠法的法治思维和法治方式，让社会更加安定、更加公正、更加和谐，减少犯罪、匡扶正气，司法行政机关更多地发挥“打预防针”和“治未病”的作用，这才是治本安全观的内涵和外延。

      具体以监狱管理来说，部领导在今年一月份全国司法厅（局）长会议上提出，努力将罪犯改造成为守法公民。这是贯彻落实习近平总书记总体国家安全观、推进平安中国建设的必由之路，是监狱刑罚执行工作义不容辞的责任和最高目标。“监狱不是动物园”，不能只满足于“收得下、关得住、跑不了”，必须落脚在“改造好”。只有将罪犯改造好，监狱安全才能延伸转变为社会安全，才会让老百姓获得真正的幸福感安全感。

      司法部2004年3月19日印发的《律师会见监狱在押罪犯暂行规定》，适用至今14年，律师会见监狱在押罪犯始终困难重重。2017年12月8日，司法部发布了《律师会见监狱在押罪犯规定》，打开绿色通道，拆除道道门槛，为律师会见提供了从未有过的便利。这个文件不仅在律师界，在社会各界都获得好评，这种现象并不多见。记者在采访时得知，这个意见提请部长办公会审议时，思想认识还不一致，设障设限的观念没有转变。在西南政法大学校长付子堂教授看来，如果原判是不公正的，不让律师会见，罪犯如何能安心做好认罪伏法工作？让律师会见，纠正了错判，本身就是落实治本安全观最好的践行；原判若是公正的，律师协助监狱做好罪犯认罪服判工作，效果也会好于监狱干警的教育。

不改革不行 改革步伐慢了也不行

      2017年2月以来，新一任司法部党组在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在中央政法委直接领导下，推出一系列人民群众普遍得到实惠、司法行政得以“强身健体”的政策措施 。

     为了补短板，去年9月份，司法部党组提出要建立统一的司法行政工作评价指标体系，引领、推动司法行政工作水平整体提升。比如，评价人民调解工作，既要看调解成功率、调解协议履行率，也要看公检法机关办理的民间纠纷转化为治安案件、刑事案件和民商事案件的状况有无积极变化；评价律师、公证工作，既要看管理、收入等指标，也要看律所、公证处为弱势群体提供传统、公益法律服务的业务量；评价法治宣传教育，既要看面上热热闹闹的工作，也要看人民法院受理的行政诉讼案件、政府法制办或上级行政机关受理的行政复议案件、本地非正常信访案件和群体性事件变化情况，等等。

习近平总书记强调，全面深化改革，首先要刀刃向内，敢于自我革命。

      司法部关于评价指标体系这项改革就是司法行政自我加压的改革，就是用综合、特定的社会治理、社会管理指标来评价衡量司法行政工作，坚决改变司法行政工作“自说自话”的评价模式。

大幕拉开 司法行政事业前景可期

      司法行政改革的大幕已经拉开，广大司法行政人备受鼓舞，充满力量。几位司法行政人接受记者采访时一致表示，司法行政改革进入正轨还在提速，《意见》直指问题、直击痛点，回应了基层司法行政机关所思所想所盼，回应了群众最急最忧最怨的关切，为司法行政改革划出了时间表，明确了改革的重点、难点和得分点，特别强调了“加快”改革的决心和信心。

内蒙古司法厅党委书记、厅长毕力夫认为，改革抓住了难度最大阻力最多司法所这个关键点。以内蒙古为例，全区有1102个司法所，有政法专项编制2800余名，所均编制2.7个。由于地广人稀，有的司法所的服务半径有160公里以上，有的司法所服务的群众有3万多人，管理着近100名社区服刑人员，司法所现有工作人员，无力承担司法所的9项职能。内蒙古这几年做了一些尝试，与自治区有关部门协调，招录了2000名社会志愿者充实到司法所，参与到社区矫正和信息化建设等工作中。《意见》明确了司法行政职业保障和队伍正规化、职业化、专业化建设的要求，提出引导引进社会力量参与司法行政工作，为解决根本性问题提供了重要遵循。

      吉林省司法厅厅长张毅在接受记者采访时表示，《意见》是新年伊始司法部出台的首个重磅文件，为全 国司法行政系统在新时代背景下促进工作转型升级和创新发展，提供了精准设计和有力政策支持 ；勇于直面问题、迎难而上，针对司法行政系统存在的惰性旧习、欠账短板和改革整体滞后的现实，大刀阔斧，着力推动司法行政工作加快“往前赶”，充分体现了新一任司法部党组“促改革”的胆识和担当精神以及“求发展”的责任感使命感，鼓舞士气、振奋人心。

      宁夏司法厅党委书记李金英认为，《意见》坚持问题导向，积极应对新时代司法行政工作面临的机遇和挑战，遵循司法行政工作的规律和特点，统筹把握各方面关系，从理论上、实践上、制度上提出了司法行政改革整体方案，体现了新一任司法部党组高度的大局意识。

      司法部司法考试司司长贾丽群认为，85项改革举措，明确、具体、贯通，打通了中梗阻，表明了司法行政改革在新起点上实现新突破的决心和信心。完善国家法律职业资格制度改革的重任倒逼我们转理念、转方式、转作风，真正使改革的举措既要拿得出，还要落得实，更要做得好。

      “奋力推动司法行政工作‘走在前列’，共同书写新时代司法行政工作人民满意答卷的‘集结号’已经吹响，随着新时代改革发展向纵深推进，如果我们依旧用一成不变的方式方法来推动工作，必然是裹足不前、难有成效！”江苏省司法厅党委书记、厅长柳玉祥如是说。

     全国律师协会副会长吕红兵律师表示，打铁还要自身硬。在新的历史时期，为适应公共法律服务的总纲和总需要，我们必须客观分析、精准把握律师事业发展面临的主要矛盾，并采取切实而有效的对应措施。

      改革只有进行时 永远在路上

      新时代，必然有新使命、新职能、新担当。雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。改革只有进行时，永远在路上。这一年，有一种改革，叫做司法行政改革，让人热血沸腾；让人感慨万千！知其难，叹其难，何其难！

      这一年，改革的节奏如何形容？很多人说，摆在面前的是“干不完的工作”，“稍一迟疑就会落后、一不留神就会垫底”，有着明显的“推背感”等等，这或许就是司法行政人工作状态的写照。

这一年，新一任部党组一刻不停往前赶。无论是司法厅（局），还是监狱、戒毒所、律所、公证处、司法鉴定机构、司法所的同志；无论是司法行政干警，还是法律服务工作者，白加黑，五加二，都“压力山大”，感受到了沉甸甸的责任。

      这一年，我们看到了成就，更坚定了信心，只是同时先体会了种种困难、感受了层层阻力。转职能、转方式、转作风，根本上还是转理念，否则一切改革都只能是空谈。只有真正转变理念，以踏石留印、抓铁有痕的劲头把“三转”转到位，司法行政改革才可能有新突破、新作为、新成效。

      这一年，我们看到了勇气和担当，看到了改革者奔跑的身影，也看到还有一些人在观望、在踟蹰不前。从春节期间全国27个省份离监探亲可以看出，即使《监狱法》有明确规定依法依规重启，司法行政系统内部还有不同的认识；从一些省份监狱改革仍然难于监企分开，可以看出，利益的藩篱还待打破。要从体制机制上理顺、约束权力，让潜规则之手“断自己的腕”，还有很长的路要走。

      长风破浪会有时,直挂云帆济沧海。 改革，总是在直面问题中展开波澜壮阔的画卷。谁能勇于担当、率先突破、深化改革，谁就能把握发展先机，挺立时代潮头 。

      曾几何时，业内外很多人士按“司法规律”建议司法行政还要承担更多职能。司法部党组很是清醒地指出，只有“强身健体”，才能胜任深化司法体制改革、党和国家机构改革交给司法行政新的更重的任务。

      这一年，在以“人民为中心”的理念下，司法行政人以遇水搭桥、逢山开路的精神在改革的路上“马不停歇”地向前追赶，加紧推进的许多改革举措，就是在“强身健体”，就是在做好中央一旦交付新的职责使命就能胜任的准备。

      习近平总书记在2018年春节团拜会上的讲话中用了那句我们非常熟悉的“为有牺牲多壮志，敢教日月换新天”，表达了一种奋斗的激情。“幸福都是奋斗出来的。奋斗本身就是一种幸福。只有奋斗的人生才称得上幸福的人生。奋斗是艰辛的，艰难困苦、玉汝于成，没有艰辛就不是真正的奋斗，我们要勇于在艰苦奋斗中净化灵魂、磨砺意志、坚定信念。”

      发展无穷期，改革无止境。新时代是奋斗者的时代。我们庆幸，司法行政人遇到了千载难逢的好机遇、深化改革的新时代。中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议刚刚胜利闭幕，“两会”即将到来，司法行政人已经做好了准备。司法行政事业、公共法律服务前景广阔、未来可期，事在人为、重在担当，大有可为！